CÂND VA FI REFORMATĂ ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ?

0
934

Între speranțe si bătaia pasului pe loc

În Moldova au demarat din nou alegerile locale generale. În afară de rezultatul direct al scrutinului, alegerea primarilor și consilierilor locali, acestea mai au o semnificație importantă: evaluarea gradului de susținere a politicilor guvernării PAS de către populație. Totodată, partidele extraparlamentare vor încerca să-și ridice ratingul prin cooptarea unor lideri și fortificarea echipelor locale. Deși se așteaptă o toamnă fierbinte a luptelor interpartinice, greul va veni mai târziu – Moldova intră într-un nou ciclu electoral cu o administrație publică locală nereformată. Vom aminti că reforma administrației publice centrale și locale este o condiție de aderare la UE. 

Încercări de reformare a administrației locale au avut loc chiar de la apariția Republicii Moldova ca stat. Însă, multiplele schimbări ale legislației făcute la începutul tranziției nu au asigurat o autonomie locală veritabilă. Mai mult, sistemul de finanțare de tip „matrioșka”, în care bugetele primăriilor depindeau de transferurile de la raion, iar bugetele raioanelor, de transferurile de la guvern, a accentuat tendințele de centralizare și de subordonare a administrației publice locale față de guvern.

În 1994, un actor politic, în semn de protest, a boicotat alegerile locale generale. În rezultat, primarul municipiului Chișinău a fost numit prin decret prezidențial, declarat neconstituțional peste cinci ani[1].

În 1999 s-a făcut reforma teritorial-administrativă. Noul sistem a început să dea rezultate chiar în 2001, anul venirii comuniștilor la putere. Cu toate acestea, în 2003, la alegerile locale generale, guvernarea roșie a restabilit sistemul de raioane și, contrar stipulărilor legale, a mai creat vreo două sute de primării noi, ceea ce a costat bugetul de stat cu aproape un miliard de lei[2].

În 2005 comuniștii și-au schimbat vectorul orientării spre integrarea europeană, fiind nevoiți, sub presiunea „opoziției constructive”, să aprobe câteva legi importante, inclusiv cea a descentralizării administrative. Ulterior însă, nu a fost schimbat și mecanismul de finanțare a primăriilor, iar legislația adoptată a rămas doar pe hârtie.

După alegerile parlamentare din 2010, descentralizarea și asigurarea autonomiei locale au devenit o prioritate a Guvernului. În 2012, Parlamentul a aprobat Strategia de descentralizare și planul de acțiuni până în 2016, perioada de implementare fiind ulterior extinsă până în 2020. Din păcate, prevederile strategice și acțiunile de descentralizare nu au fost duse până la capăt. Însă o realizare incontestabilă se consideră noul sistem al relațiilor interguvernamentale, pus în aplicare din 2015. Acest sistem are la bază principii noi, prin renunțarea la sistemul sovietic și trecerea la finanțarea primăriilor pe baza a patru tipuri de venituri: venituri proprii, venituri cu destinație generală, venituri cu destinație specială și granturi investiționale. Așteptările de la implementarea noului sistem erau mari – creșterea bazei de venituri proprii și autonomia de decizie asupra lor, încurajarea efortului fiscal propriu, separarea bugetelor APL de diferite niveluri, precum și consolidarea managementului financiar al APL, creșterea disciplinei, transparenței și participării.

După șapte ani de implementare a noului sistem se constată, că, din păcate, obiectivele preconizate nu s-au realizat. Mai multe studii realizate pe parcurs au arătat că dependența autorităților locale de transferurile de la bugetul de stat a sporit, iar autonomia financiară s-a diminuat. Principalele cauze sunt baza fiscală redusă a surselor de venit, dar și măsurile administrative luate de guvernarea oligarhică. Astfel, conform raportului Ministerului Finanțelor privind capacitatea administrativă a primăriilor pentru 2022, doar 121 din 898 de primării au capacitate administrativă de a presta servicii publice locale populației[3].

În programul politic al partidului de guvernare actual, PAS, se conțin prevederi mai precise privind reforma APL. Astfel, în capitolul „Administrație publică eficientă” se menționează necesitatea implementării reformei administrativ-teritoriale împreună cu descentralizarea reală a puterii. Aceasta „se va solda cu economii de sute de milioane de lei, bani care vor fi utilizați pentru creșterea calității serviciilor prestate de stat cetățenilor la nivel local și facilitarea accesului la acestea (investiții în infrastructură) ” [4]. Însă odată cu venirea la putere (la mijlocul anului 2021), guvernarea PAS și-a trasat doar obiective imediate și pe termen scurt, punând accent pe consolidarea dialogului dintre APC și APL, conceptualizarea consolidării autonomiei locale și descentralizării, precum și atragerea fondurilor pentru dezvoltarea infrastructurii locale[5].

Pe de altă parte, conducătorii PAS, fiind întrebați dacă iau în calcul realizarea reformei administrativ-teritoriale, dădeau un răspuns evaziv, menționând că nu consideră această reformă drept o prioritate, atât timp cât nu există un consens extins în societate la acest subiect[6]. Totuși, acordarea Republicii Moldova statutului de candidat la aderarea la Uniunea Europeană, cu o serie de condiții privind începerea negocierilor de aderare, inclusiv reforma administrației publice, probabil a impus al doilea guvern PAS, stabilit la începutul anului 2023, să includă în programul de guvernare avansarea reformei administrației publice la nivel central și local[7]. Mai mult, chiar la una dintre primele ședințe ale guvernului Recean, a fost aprobat proiectul Strategiei de reformă a administrației publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030, cu un capitol dedicat administrației publice locale[8]

Conform Strategiei, obiectivul general al reformei APL constituie creșterea capacității administrației publice locale de a furniza într-un mod echitabil servicii publice adecvate și accesibile populației, prin consolidarea instituțională și financiară a autorităților locale și prin implementarea cu succes a unor politici eficace de dezvoltare economică și socială locală, astfel încât Republica Moldova să atingă standardele care să-i permită aderarea la UE. Spre deosebire de strategiile anterioare, documentul include ca și prioritate sporirea capacității instituționale a APL prin utilizarea unor mecanisme de consolidare, cum ar fi: amalgamarea teritorială voluntară și cooperarea intercomunală[9].

Implementarea Strategiei se prevede prin realizarea unor Programe speciale pentru două perioade distincte, respectiv pentru 2023-2026 și 2027-2030. Totuși, în Strategia nu se menționează direct despre necesitatea implementării unei reforme administrativ-teritoriale. Se presupune că consolidarea APL se va realiza în prima etapă prin amalgamarea voluntară, iar ulterior, după un raport de evaluare, se va decide oportunitatea trecerii la amalgamarea normativă. Astfel, ca și pe parcursul a 30 de ani, toate eforturile pentru modernizarea APL ar putea fi zădarnice în cazul în care la viitoarele alegeri parlamentare vor fi câștigate de partidele de orientare pro-estică. Acestea, de regulă, sunt pentru menținerea sistemului sovietic de organizare administrativ-teritorială și sunt împotriva oricărei reforme în acest domeniu.

Un sindicat antireformă

Crearea Congresului Autorităților Locale din Moldova (CALM) a bucurat multă lume. Până în 2010, asociațiile de primari se organizau doar pe criterii politice. Respectiv, activitatea lor era limitată la interese de grup sau de partid. CALM s-a constituit ca asociație a administrațiilor publice locale, iar decizia de aderare la asociație este luată de consiliul local.

Pe perioada unui deceniu, CALM a reușit să atragă în organizație peste 400 de membri, devenind o organizație reprezentativă a autorităților locale și un partener de referință în relațiile cu Guvernul. Însă, dacă urmărim acțiunile executivului acestei organizații și declarațiile sale antiguvernamentale, se creează impresia că, sub denumirea CALM, s-a creat o structură de opoziție sau un sindicat, cu misiunea de a critica în permanență toate inițiativele guvernului privind reformarea administrației locale.

Având acces prioritar la instituțiile naționale și internaționale, acțiunile CALM se rezumă doar la manifestarea nemulțumirilor față de procesele de reforme din Moldova și la necesitatea majorării salariilor aleșilor locali. Astfel, datorită rezistenței CALM, aprobarea Strategiei de Descentralizare s-a amânat cu 2 ani, iar obiectivul de consolidare a APL nu a fost realizat.

Deși, încă în 2010, după o discuție foarte participativă cu sute de primari, s-a ajuns la un consens privind necesitatea implementării descentralizării simetrice și a reformei administrativ-teritoriale, precum și a recomandărilor experților naționali și internaționali, CALM a blocat toate inițiativele pentru realizarea acestui proces.

Despre atitudinea necooperantă a CALM față de instituțiile statului se poate vedea și din ultima ședință extinsă a așa-numitului consiliu de administrare, care s-a desfășurat pe 14 august 2023. De exemplu, un vicepreședinte CALM a afirmat că „R. Moldova este mai des cunoscută pe plan extern, în structurile europene, datorită CALM decât Guvernului” [10]. Mai nou, chiar directorul executiv CALM tulbură apele cu inițiativa ca toți primarii aleși să își suspende calitatea de membru la partid pentru perioada mandatului, sau poate de introdus în legislație interdicția de afiliere la orice partid[11]. De menționat că aceste inițiative antireformă vin nu atât de la primarii aleși direct de cetățeni, ci de la niște persoane angajate în executivul CALM, dar fără experiență în activitatea administrațiilor locale.

După alegeri, CALM ar trebui să își facă o reformă internă proprie și transparentă, prin revizuirea regulamentelor și procedurilor de angajare a executivului (neschimbat de la fondare), dar și a mecanismelor de luare a deciziilor și de promovare a unei comunicări pozitiviste. Totodată, exemplul altor țări ne arată că, dat fiind că problematica locală are specificul său pentru sate, orașe, structuri regionale, respectiv este logic ca și administrațiile locale să fie reprezentate de organizații respective, nu doar de una singură, ca pe timpul sovietic.

Astăzi capitala, mâine toată țara

Revenind la alegerile locale viitoare, fără îndoială, lupta cea mai aprigă, tradițional, se va da la Chișinău. Principalul favorit este actualul primar, dl Ceban. Având o experiență solidă în politică, inclusiv în Consiliul Municipal Chișinău (CMC), în patru ani de activitate, acesta a încercat să schimbe imaginea proastă a Chișinăului ca fiind cea mai urâtă capitală din Europa. Prin implementarea unor proiecte vizibile – reparația trotuarelor, îmbunătățirea transportului public etc. – spre deosebire de predecesorii săi, Ceban și-a creat imaginea unui gospodar capabil să gestioneze problemele urbei.

Totodată, pe durata unui mandat, acesta nu a reușit nu numai să-și îndeplinească promisiunile, dar nici să rezolve principalele probleme cu care se confruntă chișinăuienii – trafic supraaglomerat, lipsa parcărilor, implementarea etichetării electronice, construcții promovate prin interese, administrație coruptă, reducerea fondului forestier etc. Însă cea mai mare nereușită a guvernării precedente este incapacitatea administrației capitalei de a atrage fonduri pentru proiecte cu finanțare externă. Statisticile ne arată că, în perioada 2019-2022, Chișinăul a atras doar 3% din totalul veniturilor proprii, ceea ce este cu mult în urmă în comparație chiar cu raioanele Edineți (35,4%), Soroca (12,3%), Hâncești (9,6%) sau Ungheni (9%) și chiar cu media pe Republica Moldova (7,7%).

Tabel. Veniturile proprii și granturile pentru
proiecte finanțate din surse externe în perioada 2019-2022

Sursa: Ministerul Finanțelor
Notă: Pondere granturilor din veniturile proprii ale altor raioane este sub 1%.

Cu toate acestea, șansele lui Ceban de a păstra fotoliul de primar sunt destul de mari, luând în considerare că, în perioada mandatului, el și-a tras și un partid de orientare centru-stânga, în care și-a încorporat toată administrația capitalei, astfel fortificând resursele administrative. Să ne amintim că, în 2003, la fel a procedat și Urechean, care a și câștigat alegerile, dar în 2005 a lăsat comuniștilor fotoliul de primar, pentru a se lansa în politica mare, unde s-a făcut de rușine.

Deputatul PAS, Lilian Carp, va fi, probabil, principalul concurent pentru fotoliul de primar general al capitalei. Spre deosebire de Ceban, Carp are o prestație politică impecabilă și a fost printre puținii deputați corecți și necorupți, având și experiență în activitatea administrației municipale. Punctele forte ale candidatului PAS sunt cooperarea cu guvernul și președinția, în special pentru atragerea surselor ieftine pentru proiecte mari de investiții, de care este nevoie mare în Chișinău. Partea slabă este prestația ștearsă a colegilor de partid în mandatul precedent, în special după plecarea unor consilieri în parlament. În acest context, PAS trebuie să-și consolideze echipa din capitală, pentru ca aceasta să devină un model de comportament al aleșilor locali în beneficiul cetățenilor.

Dintre alți candidați, trebuie menționat Victor Chironda, care, deși are puțină experiență în bătăliile politice, are o viziune clară privind modernizarea capitalei. Cred că el și PPDA vor avea un scor onorabil și vor avea o prestație diferită de predecesorii săi, care nici într-un an de zile nu au rezistat ispitei coruperii. Cât privește restul candidaților, care vor fi foarte mulți (probabil peste 20), vor avea rolul de consolidare a echipelor de partid.

Vremuri bune… mai pe urmă

Lupte pentru viitorul RM se vor da și în afara Chișinăului. PAS și PDA, după un scor modest la alegerile locale trecute, ar trebui să-și consolideze pozițiile în teritoriu. Partidul Democrat, care a avut majoritatea primarilor, va trebui să adune ceva pentru temelia noului PSDE. PN va depune eforturi să-și păstreze primarii în câteva orașe importante din nordul RM. În fine, noul partid „clovn”, finanțat de pușcăriașul fugar, va încerca să-și mențină pozițiile în zonele ocupate de fostul partid desființat și să mai ciupească ceva de la socialiști.

Pe acest fundal colorat va fi greu de făcut reforme. Însă vremurile bune pot veni numai după realizarea schimbărilor. Reformele sunt complexe, dure și au costuri sociale și politice. Ele nu pot fi implementate fără mobilizarea și solidaritatea tuturor păturilor sociale. Teoria schimbării spune că factorii determinanți ai unei reforme sunt voința politică, existența strategiilor și a planurilor de acțiuni, resurse și capacitatea de implementare a reformei și, la fel de important, comunicarea și acceptul populației pentru realizarea reformei. Reformele durează mult și rar se întâmplă ca toți acești factori să fie favorabili într-un ciclu electoral. Dar, fără reforme nu vor fi nici vremuri bune.

Mihai Roșcovan,
Doctor în economie

Referințe

[1]http://www.e-democracy.md/elections/chisinau/ 

[2] Costurile unei antireforme, în Jurnal de tranziție, Ch., 2007

[3] https://www.mf.gov.md/ro/content/informa%C8%9Bia-privind-capacitatea-administrativ%C4%83-adecvat%C4%83-unit%C4%83%C8%9Bilor-administrativ-teritoriale

[4] https://unpaspentru.md/wp-content/uploads/2020/08/Program-PAS.pdf

[5] programul_de_activitate_al_guvernului_moldova_vremurilor_bune.pdf (gov.md)

[6]https://moldova-suverana.md/article/natalia-gavrilita-reforma-administrativ-teritoriala-nu-este-o-prioritate-acum_40436

[7]program_de_guv-final_ro.pdf (gov.md)

[8]Cancelaria de Stat | Guvernul Republicii Moldova (gov.md)

[9]subiect-02-nu-92-cs-2023.pdf (gov.md)

[10]https://www.calm.md/la-final-de-mandat-al-alesilor-locali-primari-deputati-ministri-si-parteneri-de-dezvoltare-s-au-intrunit-cadrul-consiliului-de-administrare-al-calm/

[11]https://www.calm.md/ru/furduj-pochemu-primary-v-moldove-dolzhny-byt-bespartijnymi/