Finanțarea administrațiilor locale: intre autonomie și anarhie

0
441

Motto: “Un om este mai atent la banii lui decât la principiile sale.” – Ralph Waldo Emerson

Recent fostul primar de Puhoi, actualmente deputat în Parlament din partea blocului ACUM, dl Petru Frunze a înregistrat o inițiativă legislativă privind modificarea relațiilor inter bugetare dintre guvern și Autoritățile Publice Locale prin alocarea a 100% din impozitul pe venitul persoanelor fizice  în bugetul localității unde acestea locuiesc. De asemenea, se propune alocarea către APL a 50% din impozitului pe venitul  persoanelor juridice. Este o inițiativă conformă cu prevederile programului de guvernare și cu promisiunile făcute de către parlamentari la ultima întâlnire a primarilor cu premierul Maia Sandu și unii deputați din Parlament.

Scopul acestor modificări constă în majorarea bugetelor locale printr-o nouă redistribuire a impozitelor achitate de persoanele fizice și juridice. Impactul așteptat este creșterea semnificativă a veniturilor bugetelor locale, sporirea motivației APL de a dezvolta mediul de afaceri local, atragerea investițiilor și crearea locurilor de muncă în spațiul rural.  De asemenea, se face referință la experiența altor țări europene precum Polonia, Letonia și Slovacia.

Fără îndoială, astfel de inițiative, în general, sunt salutare, în special, dacă vin din partea unui fost primar, care prin activitatea sa a arătat rezultate foarte bune în domeniul stimulării dezvoltării economice locale. Am în vedere, desigur, complexului vinicol Asconi – una din cele mai atractive destinații a turismului vinicol din Republica Moldova. Totuși astfel de inițiative, aparent binevenite, n-ar trebui să apară ad-hoc, dar să fie bine fundamentate, reieșind din cadrul conceptual și contextul actual al procesului de descentralizare fiscală.  Altfel, intențiile bune ar putea avea un impact total neașteptat – crearea unor dezechilibre bugetare  și distorsionarea sistemului bugetar existent. Să aducem și argumente.

În conformitate cu  Strategia de descentralizare și planul de acțiuni aprobată în 2012 și neimplementată până acum, din 2015 a fost implementat noul sistem al relațiilor interguvernamentale, bazat pe principii noi, revoluționare și conforme cu carta autonomiei locale:  (a) APC alocă direct transferurile către APL I și APL II, (b) funcțiile proprii APL se finanțează  din taxele și impozitele locale, veniturile din impozitul pe persoane fizice și din transferurile de echilibrare – venituri cu destinație generală, (c)  funcțiile delegate (de exemplu educația) se finanțează prin transferuri condiționate, alocate pe bază de formulă – venituri cu destinație specială. Totodată, anvelopa financiară (raportul dintre bugetul central și bugetele locale) existentă s-a păstrat pentru a nu crea dezechilibre majore în sistemul bugetar. Așteptările de la implementarea noului sistem erau mari –  creșterea bazei de venituri proprii și autonomia de decizie repartizării lor,  reformarea sistemului de impozite partajate, care să devină unul predictibil și obiectiv. Se mai urmărea încurajarea efortului fiscal propriu, separarea bugetelor APL I și II, precum și consolidarea managementului financiar al APL, creșterea disciplinei, transparenței și participării.

După patru ani de implementare a noului sistem se constată, ca, din păcate, obiectivele preconizate nu s-au realizat. Un studiu recent, realizat de Expert Grup, arată că dependența autorităților locale de transferurile de la bugetul de stat a sporit, iar autonomia financiară s-a diminuat. Autorii studiului menționează și principalele cauze – baza fiscală redusă a surselor de venit dar și măsurile administrative luate de guvernarea oligarhică. Sursele locale de venit, cum ar fi: impozitele pe proprietate, taxele locale, veniturile din proprietate, serviciile prestate de autorități și altele au o pondere destul de mică în bugetele locale (doar 11%). Și  o oarecare creștere a acestora nu ar schimba radical situația. În aceste condiții, includerea altor surse de venit pentru APL este absolut necesară. Promisiunea autorităților centrale de a găsi noi surse de venit pentru consolidarea bazei fiscale a APL a rămas neîndeplinită. De aceea, se propune alocarea surselor acumulate din impozitul pe venitul persoane juridice. Însă aceasta ar modifica anvelopa financiară dintre APC și APL, adică ar crea anumite dezechilibre în sistemul bugetar.

Pe de altă parte, modificările fiscale în sistemul de impozitare a persoanelor fizice și juridice, introduse de guvernarea precedentă în octombrie 2018, au perturbat mecanismul nou de relații interbugetare, diminuând transferurile din impozitul pe venitul persoanelor fizice cu 30%.  Cu derogare de la strategia de descentralizare, guvernarea pedistă a sporit intervențiile către APL prin transferuri directe din bugetul de stat, dar și prin sporirea nivelului de transferuri preponderent pe criterii politice. Un alt studiu privind clientelismul politic în alocarea resurselor publice pentru proiectele locale de dezvoltare din  fondurile naționale (FNDR, FEN, FEE) arată tendința de distribuire a fondurilor pe criterii politice, ce este, de asemenea, în contradicție cu prevederile principiilor descentralizării.

Prin urmare, cauza principală  a diminuării autonomiei fiscale nu ține de imperfecțiunea noului mecanism de relații interguvernamentale, dar de neîndeplinirea principiilor și a prevederilor descentralizării fiscale aprobate prin cadrul legal existent. Deși ajustările întreprinse au contribuit la stabilizarea sistemului, neîndeplinirea celorlalte prevederi ale strategiei de descentralizare fiscale – creșterea bazei fiscale locale, predictibilitatea și stabilitatea  impozitelor, distribuirea granturilor pe criterii nepolitice etc. au condus la rezultate opuse obiectivelor propuse.

Si acum, după ce sistemul a fost supus unor perturbații majore, fără o analiză profundă a situației curente, se fac noi propuneri de modificare a sistemului de relații fiscale dintre APC si APL. Un calcul estimativ arată, că trecerea la alocarea sută la sută a impozitului pe venitul persoanelor fizice  la locul de reședință și abaterea de la sistemul de echilibrare, ar aduce reduceri esențiale pentru majoritatea bugetelor locale, cu excepția raioanelor din preajma Chișinăului – Ialoveni și Strășeni si, evident, UTAG care și așa are un regim fiscal preferențial. Diminuările calculate pe raioane ar putea ajunge și la nivelul de până la 80% (!), în comparație cu anul precedent.

Dincolo de costurile administrative (legate de resurse umane, tehnice și de timp suplimentare care vor trebui suportate, trebuie să ținem cont și de faptul in Republica Moldova locul de reședință (de trai) este ceva foarte relativ, având în vedere migrarea rural-urban și imperfecțiunile existente cu închirierea locuințelor.  Cine poate spune câți din cei 60 de mii de studenți care locuiesc in Chișinău cu chirie au contractele respective? Eu cred ca maximum 10%! Însă majoritatea din ei consumă resursele infrastructurii capitalei, dar nu cele din locul de reședință. De menționat, că ajustarea alocării impozitului pe venit se realizează, parțial, prin mecanismul existent, când veniturile din IVPF se distribuie către APL pe baza unei formule proporționale populației, suprafeței și capacității fiscale. Este un mecanism clar, predictibil și important ca valoare – 45% din totalul venitului din IVPF. De ce trebuie să modificăm acest mecanism?

Desigur, impozitul pe venit alocat la locul de reședință ar stimula dezvoltarea locală. Dar această afirmație este adevărată doar pentru unitățile administrative care au o bază economică solidă. Ce va da noul mecanism propus pentru, de exemplu, primăria Sălcia (raionul Taraclia) cu 280 de locuitori și cu vreo 20 de locuri de muncă, inclusiv cele din instituțiile publice?

Și aici ajungem la o altă problemă esențială – structura administrativ-teritorială ineficientă despre care, din motive politice, nu se prea discută. Reforma teritorial-administrativă este parte a reformei de descentralizare, inclusiv a descentralizării fiscale. Efectele pozitive a descentralizării fiscale se manifestă pronunțat pentru entități consolidate. Fragmentarea teritorială excesivă conduce la utilizarea ineficientă a resurselor umane și financiare, împiedică dezvoltarea și accesul la serviciile publice locale.  În condițiile structurii administrativ-teritorială existente modificarea mecanismului de finanțare a APL  va accelera „moartea” primăriilor mici, compromițând ideea alocării corecte a veniturilor. Totodată aceasta va aduce la apariția unor dereglări in sistemul bugetar și va spori neîncrederea în reforme.

Cât privește inițiativa de  redistribuire a impozitului pe venitul întreprinderilor către APL, este una necesară, în special după ce guvernarea precedentă a adus diminuări considerabile veniturilor APL. Cota defalcărilor ar trebui să fie determinată în rezultatul unor simulări, iar mecanismul de realocare ar trebui să fie similar pentru toate entitățile locale, inclusiv UTAG.

Mihai Roșcovan,

Doctor în economie