Reforma administrației publice locale din Republica Moldova a revenit în prim-planul agendei publice, după ce Guvernul a prezentat un concept de reformă și și-a asumat promovarea acestuia pentru modernizare și aliniere la standardele europene. Cu toate acestea, persistă întrebări esențiale privind direcția, ritmul și gradul de consens politic și societal asupra unei reforme cu impact structural. În paralel, în spațiul public au fost formulate și alte propuneri și viziuni alternative de către actori politici, mediul academic și comunitatea de experți, care nu au fost încă integrate într-un dialog comun. Scopul acestui articol este de a realiza o evaluare comparativă a conceptului guvernamental și a altor propuneri relevante, cu accent pe implicațiile asupra domeniilor administrativ, financiar, economic, social și al guvernanței.
Scenarii de reforma
În ultimele două decenii, în Republica Moldova au fost elaborate numeroase studii, concepte și propuneri de politici publice care vizează reforma teritorial‑administrativă. Dintre acestea, vor fi evidențiate trei concepte reprezentative, care propun abordări diferite privind scenariile de implementare a reformei:
- Scenariul Guvernului: Acest scenariu, fundamentat pe studii de politici publice și experiență internațională, propune organizarea administrației publice locale pe două niveluri. APL de nivel I va fi constituită prin amalgamare voluntară inițiată în 2024, completată de amalgamare normativă până la sfârșitul anului, ceea ce va reduce numărul de primării la aproximativ 300, fiind prevăzute stimulente financiare și un prag minim de 3.000 de locuitori. APL de nivel II va fi reorganizată prin revenirea la structura celor 10 județe.
- Scenariul CALM: Acest scenariu este elaborat de expertii Congresului Autoritatilor Publice Locale (CALM) si propune organizarea administrației publice locale într-un singur nivel prin lichidarea raioanelor si transferarea functiilor lor primariilor centrelor raionale. Totodata primariile satelor si comunelor vor urma procesul amalgamarii voluntare ajustandu-se la pragul minim de 3000 de locuitori. Totadata se propune sa se treaca la descentralizarea asimetrica, ce prevede ca centrele raionale (municipiile) sa furnizeze unele servicii catre populatia rurala din fostul raion.
- Scenariul EU28: Acest scenariu este elaborat de experții inițiativei Europa 2028 (EU28) și este bazat pe experiența țărilor europene de dimensiuni similare cu Republica Moldova, în special a statelor baltice. Modelul propune organizarea administrației publice locale pe un singur nivel, prin desființarea raioanelor și a primăriilor existente și crearea a 40 de administrații municipale, responsabile de gestionarea treburilor locale pe teritoriul fiecărui raion (inclusiv în regiunea transnistreană). Pentru a asigura reprezentativitatea administrației municipale în teritoriu, se propune introducerea sistemului de pretori.
Metodologia de evaluare
Analiza a fost efectuată pe baza a cincisprezece criterii din patru domenii de politici publice:
- Administrativ: reducerea fragmentării, capacitatea administrativă, acces la servicii publice si eficiența decizională.
- Finaciar-bugetar: costuri de implementare, economii administrative, venituri proprii locale, dependență de transferuri.
- Socio-economic: accesul populație la servicii, echitate teritorială, dezvoltare economică locală, impact asupra ocupării.
- Guvernanță: reprezentativitate, autonomie locală, transparență și responsabilitate.
Fiecare criteriu a fost evaluat pe o scală de la 1 (impact foarte negativ) la 5 (impact foarte pozitiv). Totodată, fiecare domeniu are o pondere în calculul scorului final, detaliată la nivelul fiecărui criteriu. În plus, scorul final este ajustat printr-un coeficient de risc, care reflectă atât probabilitatea ca reforma să întâmpine dificultăți, cât și severitatea impactului acestor dificultăți.
Rezultatele evaluării
Rezultatele evaluării pentru fiecare scenariu analizat sunt sintetizate în tabelul de mai jos, evidențiind performanța comparativă pe domenii și per total. Infograficul asociat ilustrează atât scorul total al evaluării, cât și contribuțiile ponderate ale fiecărui domeniu pentru scenariile analizate, facilitând o înțelegere vizuală a diferențelor de performanță.
Tabel: Compararea multicriterială a conceptelor de reformă a APL
Scenariul Guvernului are un scor final de 2.464, fiind cel mai afectat de riscul ridicat (20%). Contribuțiile sunt relativ uniforme: financiar (0.88), socio-economic (0.79), administrativ (0.75) și guvernanță (0.66), fără a evidenția puncte forte clare. Slăbiciunile apar în special la echitate teritorială și eficiență generală comparativ cu celelalte scenarii. Astfel, scenariul reprezintă o opțiune intermediară, dar mai puțin competitivă și coerentă.
Scenariul CALM înregistrează un scor final de 2.6136, fiind caracterizat de un risc relativ redus (12%). Contribuțiile principale provin din domeniile socio-economic (0.84) și guvernanță (0.79), unde excelează la echitate teritorială și reprezentativitate. Dimensiunea financiară (0.82) este modestă, iar cea administrativă (0.52) rămâne cea mai slabă, afectată de fragmentare și capacitate redusă. Per ansamblu, modelul favorizează coeziunea și democrația locală, dar sacrifică eficiența.
Scenariul EU28 obține cel mai ridicat scor final, de 3.74, chiar și în condițiile unui risc moderat (15%). Performanța este susținută în special de domeniul financiar (1.5) și administrativ (1.05), indicând eficiență și sustenabilitate ridicate. Contribuțiile socio-economice (1.11) sunt de asemenea puternice, în timp ce guvernanța (0.74) rămâne solidă, dar nu dominantă. În ansamblu, acesta este cel mai echilibrat și performant scenariu.
Aceste rezultate confirmă avantajele relative ale fiecărui scenariu și susțin necesitatea unei abordări echilibrate în formularea unei opțiuni de reformă.
În loc de concluzii
Un scenariu de compromis vizează o reformă care preia eficiența administrativă și reducerea fragmentării din modelul EU28, aplicate însă gradual pentru a limita rezistența instituțională. Din scenariul CALM sunt integrate elemente esențiale de reprezentativitate, transparență și accent pe echitate teritorială, pentru a menține legitimitatea procesului. În același timp, sunt valorificate din scenariul Guvern soluțiile pragmatice de implementare și gestionare a costurilor, ceea ce face reforma mai realistă și aplicabilă. Componenta financiară urmărește creșterea veniturilor proprii și obținerea de economii administrative, fără a genera presiuni excesive pe termen scurt. Dimensiunea socio-economică susține dezvoltarea locală și îmbunătățirea accesului la servicii, fără a introduce mecanisme suplimentare de echilibrare între nivelurile de administrație. În ansamblu, scenariul oferă o combinație de eficiență, fezabilitate și acceptabilitate, reducând riscurile asociate reformelor mai radicale.
Evaluarea prezintă o serie de limitări legate de numărul restrâns de criterii și indicatori utilizați în fiecare domeniu, ceea ce poate simplifica excesiv complexitatea reală a reformei. Metodologia poate fi dezvoltată prin extinderea setului de criterii și detalierea indicatorilor, pentru a surprinde mai nuanțat impactul fiecărui scenariu, precum și prin implicarea unui număr mai mare și mai divers de experți pentru a crește obiectivitatea rezultatelor. Totuși, dincolo de aspectele metodologice, un element esențial rămâne evitarea unui scenariu de reformă impusă sau ușor reversibilă și construirea unui consens politic suficient de larg, care să asigure continuitatea și predictibilitatea procesului de implementare.
Mihai Roșcovan